[video] Fiskālie nosacījumi: izdevumu pieauguma nosacījums

Otrā video kopa (pirmais, otrais un trešais video) sērijā par Latvijas skaitliskajiem fiskālajiem nosacījumiem, izmantojot MS Excel tabulas.

Turpinājumā pirmā video skripts:

Kā otrs skaitliskais fiskālais nosacījums aiz strukturālās bilances nosacījuma, ir izdevumu pieauguma nosacījums. Ņemot vērā, ka šī nosacījuma stāsts ir plašāks, būs trīs video – vienā vairāk par pagātnes novērtējumu un juridiski saturisko pusi, savukārt otrā un trešā video jau būs budžeta plānošanas posma MS Excel tabulu aprēķinu apskats, t.sk. arī par nodokļu reformas atkāpes ierēķināšanu šajā nosacījumā.

Ja par strukturālo bilances nosacījumu bija skaidrs tas, ka tas palīdz labos gados taupīt budžetu, lai sliktos gados būtu atbalsts no valsts puses, tad par izdevumu nosacījumu var teikt – ka tas ierobežo budžeta izdevumus atbilstoši tam, kā aug Latvijas tautsaimniecība jeb nevar kāpināt budžeta izdevumus straujāk par to, kā aug Latvijas tautsaimniecība.

Tātad – izdevumu nosacījumā budžeta izdevumu izmaiņas tiek līdzsvarotas ar Latvijas tautsaimniecības potenciāla augsmi.

Ar iepriekšējo periodu datiem to varam iespējams labāk izskaidrot. Padome ikgadējā  Uzraudzības ziņojumā ietver arī iepriekšējo gadu – sākot ar Fiskālās disciplīnas likumā noteikto atskaites periodu – 2013. gadu – nosacījumu izpildes novērtējumu. Šeit mājaslapā ir pieejamas arī MS Excel tabulas un attēli.

Kad ir noslēdzies gads un arī veikta attiecīgā gada statistikas apkopošana, varam veikt salīdzināšanu, t.i. salīdzināt šo oranžo līkni, kas ir budžeta likumā noteiktais maksimālais izdevumu pieauguma temps, ar pelēkajiem stabiņiem, kas ir faktiskais budžeta izdevumu pieauguma temps. Redzam, ka ir gājis dažādi. Tā 2014. gadā budžeta likums pieļāva lēnāku izdevumu pieaugumu, taču pēc fakta izdevumi auga straujāk. Savukārt, 2015. un 2016. gads jau likumā noteica straujākas izdevumu kāpināšanas iespējas, nekā tās vēlāk bija budžeta izpildē novērotas. Tātad – pēc šī nosacījuma gramatiskā burta – šajos divos gados nav bijušas negatīvas novirzes, kā arī – zināmā mērā šie abi gadi ar uzviju kompensēja 2014. gada negatīvo novirzi.

Tomēr attēlā Jūs redziet arī vēl vienu līkni – gaiši zilo. Tā ir potenciālā iekšzemes kopprodukta vidējā desmit gadu augsme. Te redzams, ka šis desmit gadu vidējais lielums dēļ 2008. gada finanšu krīzes, ir salīdzinoši neliels periodā no 2014. līdz 2016. gadam. Tas mainās no 0,9% pieauguma 2014. gadā līdz 2,3% pieaugumam 2016. gadā. Droši vien ienāk prātā jautājums – ja jau video sākumā tika minēts, ka izdevumu salīdzināšana tiks īstenota ar augsmes salīdzināšanu – kāpēc likumā noteiktais budžeta izdevumu pieaugums ir lielāks par to, kāds ir potenciālā iekšzemes kopprodukta pieaugums? Jautājums vietā. Īsā atbilde ir, izdevumu nosacījuma metodoloģija pieļauj virkni papildu atkāpju, kas palīdz neierobežot izdevumus, ja tas ir svarīgi ekonomikas attīstībai, reformām, ekonomikas ciklam – un tāpēc, neskatoties, ka potenciālā augsme ir neliela, izdevumi drīkstēja pieaugt straujāk. 

Vēl pirms tehnisko aprēķinu sadaļas video, īsi juridiskais un caur to arī galvenais saturiskais skaidrojums izdevumu pieauguma nosacījumam.

Izdevumu pieauguma nosacījums ir noteikts Fiskālās disciplīnas likuma 13. pantā kā blanketa norma, t.i. mūsu likumā ir ietverta atsauce uz Eiropas likumu – konkrēti regulu par budžeta stāvokļa uzraudzības procedūrām.

"9.pants.

[…]

Izdevumu kopsummā neiekļauj procentu izdevumus, izdevumus saistībā ar Savienības programmām, kas ir pilnībā izlīdzināti ar ienākumiem no Savienības fondiem, un nediskrecionāras izmaiņas saistībā ar bezdarbnieku pabalstu izdevumiem.

Izdevumu pieaugumu, kurš pārsniedz vidēja termiņa atsauces līmeni, nav jāuzskata par kritērija neievērošanu, ja šo pieaugumu pilnībā kompensē ieņēmumu palielināšana, kas obligāti veicama saskaņā ar likumu.

[…]"

Līdz ar to šī nosacījuma piemērošana ir atkarīga no tā, kādas ir Eiropas likuma prasības. Eiropas likumā šeit redzam īsu izvērsumu. Tālāk mēs nonākam jau pie Eiropas Komisijas rokasgrāmatas, kas palīdz praksē strādāt ar šo nosacījumu [137. lpp. ir pieejams skaitlisks aprēķina piemērs].

Aprēķinos saturiski nonāksim līdz budžeta koriģēto izdevumu kalibrācijai jeb samērošanai ar koriģēto Latvijas potenciālo ekonomikas augsmi. Saprotu, ka izklausās pēc tehniska trokšņa. Taču, ja vēl kāds profesionālis vēlas to labāk saprast un turpina skatīties un klausīties šo video, tad apsolu, ka tiksim līdz galam.

Juridiski likums ļauj korigēt izdevumus, no tiem atskaitot procentu izdevumus, izdevumus saistībā ar Eiropas Savienības programmām, kas izlīdzināti ar ienākumiem no ES fondiem, un nediskrecionāras jeb automātiskas izmaiņas saistībā ar bezdarbinieku pabalstu izdevumiem un Valdības lēmumiem par ieņēmumu palielināšanu. Kā arī otra puse – iepriekš jau apskatītā potenciālā iekšzemes kopprodukta augsme Latvijai, kā konverģencē esošai valstij, tiek koriģēta ar pieļaujamu papildu augsmi.

Līdz ar to jau šajā brīdī varam hipotētiski pieņemt, ka izdevumu nosacījums diemžēl nav tas stingrākais jau pēc metodoloģijas. Eiropā kopīgi jūtama izdevumu puses atbrīvošana ekonomikas izaugsmes veicināšanai, savukārt Latvijai vēl arī no otras puses papildu grožus palaiž vaļā konverģences vajadzības. Turpinājums nākamajos divos video.

Turpinājumā otrā video skripts:

Šeit jau varam pāriet pie praktisko aprēķinu daļas, kas līdzīgi kā strukturālās bilances nosacījuma gadījumā, palīdzēs iziet cauri MS Excel tabulām un izdevumu pieauguma nosacījuma aprēķiniem, kādi tie ir budžeta plānošanas periodā.

Arī šeit īsi sadalīsim aprēķinus četros posmos, un šajā video būs divi pirmie posmi:

Pirmais posms. Ir saistīts ar to, ka no budžeta izdevumiem tiek atskaitīti izdevumi, kas ir ārpus Valdības tiešajiem lēmumiem – parāda procentu izdevumi; saņemtie Eiropas Savienības fondu līdzekļi, un trešais postenis – vispārējās valdības sektora investīciju svārstības. Investīciju svārstību aprēķina no tekošā gada atņemot šī gada un iepriekšējo trīs gadu vidējo apjomu.

Varam pukoties, ka jau šeit viss izliekas sarežģīti un abstrakti, taču tuvāk raugoties – katram atskaitījumam ir sava jēga. Jo precīzāk aprēķināta tiek katra komponente, jo arī jēgpilnāks būs izlīdzināto izdevumu apmērs.

Pirmais – procentu maksājumi nav tieši saistīti ar ekonomikas izaugsmi un tiek ļoti precīzi prognozēti, ņemot vērā esošā parāda vadību. Otrais – ES fondu līdzekļi arī nav Valdības ieņēmumi / izdevumi – arī loģisks atskaitījums no Valdības budžeta izdevumiem. Lēmums jau ir pieņemts ar to brīdi, kad ir akceptēts katrs konkrētais ES fondu finansētais projekts un tālāk jau šie nav tie budžeta līdzekļi, kuri veidojas no nodokļu ieņēmumiem. Trešais – tas, ka tiek nodalīti kapitāla ieguldījumi (investīcijas) no kopējiem izdevumiem un tā teikt izdevumu nosacījums tālāk strādā tikai ar uzturēšanas izdevumu ierobežošanu, palīdz saglabāt pozitīvu stimulu investīciju veicināšanā. Savukārt, tas, ka tiek izmantots vairāku gadu vidējais rādītājs jeb ir saglabāta izlīdzināta investīciju ietekme un tādējādi valsts netiek sodīta ar izdevumu ierobežošanu kādā vienā gadā, ja ir vairāk investīciju izdevumi.

Faktiski pēc pirmā posma esam nonākuši līdz vispārējās valdības nacionālajiem primārajiem uzturēšanas izdevumiem.

Otrs posms ir saistīts ar nediskrecionāriem un diskrecionāriem Valdības pasākumiem. Atzīšos, ka arī man pirmo reizi dzirdot šos vārdus nepalika skaidrāk. Taču pakāpeniski tuvāk strādājot ar šiem datiem, palielinājās arī nedaudz izpratne.

Nediskrecionārie pasākumi ir automātiskas izmaiņas saistībā ar bezdarbinieku pabalstu izdevumiem. Šeit redzam, ka 2012. gadā, kad bezdarbs bija virs dabiskā bezdarba līmeņa, budžetā bija jāparedz "automātisks" ierobežojums – iespējamais pieaugums dēļ bezdarba pabalstu pieauguma, savukārt, pārējie gadi, kad redzams bezdarba līmenis zem dabiskā bezdarba – ir jāredz "automātiski" izveidojusies papildu telpa dēļ tā, ka ir iespējami mazāki tēriņi dēļ tā, ka mazāk būs jāmaksā bezdarbieku pabalstos. Izdevumu nosacījumā ir iestrādāts pret-cikliskums tādējādi, ka par šo automātisko apmēru tiek ierobežoti izdevumi, kad tie nav nepieciešami, lai tie savukārt nebūtu ierobežoti gados, kad tie būs vajadzīgi.

Pie otrā posma vēl varam pieskaitīt arī īpašos – tā sauktos diskrecionāros jeb papildu lēmumus no Valdības puses [lēmumi, kas obligāti veicami saskaņā ar likumu un kas izdevumu pieaugumu pilnībā kompensē ar ieņēmumu palielināšanu]. Parasti tie ir dažādi nodokļu politikas izmaiņu pasākumi, kas palīdz nedaudz audzēt valsts budžeta ieņēmumus. Šeit redzam, ka 2017. gadā izdevumu nosacījumā diskrecionāro ieņēmumu pasākumi ir iestrādāti tādējādi, ka šie papildu nodokļu ieņēmumi kompensē izdevumu pieaugumu jeb par šo apjomu samazina izdevumu apjomu. Ja tiek plānoti nodokļu ieņēmumus samazinošie pasākumi, piemēram, 2019. gadā, tad par šādu summu tiek noņemtas iespējas kompensēt izdevumu pieaugumu jeb par šo apjomu pieaug izdevumu apjoms.

Gatavojot iepriekšējā gada (2017. gada) Uzraudzības ziņojumu, Padome centās tuvāk izprast nodokļu reformas likumu iekļaušanu izdevumu nosacījumā un kā atkarībā no nosacījuma metodoloģijas pieņēmumiem mainās izdevumu ierobežošana vai palielināšana. Nodokļu reforma rada noteiktu izdevumu apmēru. Šoreiz tie nav papildu ieņēmumi, bet otrādi – konkrēts nodokļu apmērs, kas neienāks budžeta ieņēmumos. Tomēr ņemot vērā, ka tas bija Valdības politisks lēmums un arī bilances nosacījumā pieņemts kā vienreizējs izdevumu pasākums, tad arī izdevumu nosacījumā tas parādās kā izdevumu pieaugumu kompensējošs pasākums.

Šeit gan Jūs teiksiet – vairs nav ierastā aritmētika, bet ķīmija jeb politisks lēmums. Atliek piekrist. Turpinājums trešajā video.

Turpinājumā trešā video skripts:

Trešais posms. Ja pirmie divi posmi bija par to, kā tiek koriģēti budžeta izdevumi, tad nākamo posmu var vairāk apskatīt, kā pieslēdzas makroekonomikas puse – t.i. inflācija, potenciālā IKP augsme un konverģences vajadzības. Šeit MS Excelī redziet iekļautu gan IKP deflatoru (kas ir inflācijas rādītājs, ko piemēro, kad strādā ar iekšzemes kopprodukta datiem), potenciālo IKP pieaugumu un jau konverģences, kā arī strukturālo reformu dēļ, pieļaujamo pieaugumu.

Šeit jau ir redzami abi salīdzināmie lielumi – izdevumu pieauguma rādītājs un potenciālais ekonomikas augsmes rādītājs. Tālāk tīri tehniski, izmantojot MS Excel (what if analysis / goal seak) funkciju, tiek aprēķināts valdības izdevumu apmērs, kāds tas būtu pieļaujams atbilstoši potenciāla izaugsmei.

Pirms pārejam pie pēdējā vienkāršākā un noslēdzošā posma – pārejas no vispārējās valdības budžeta izdevumiem līdz centrālās valdības maksimālo izdevumu apjoma, vēlējāmies Jūs nedaudz aizkavēt ar dažiem slaidiem vēl par šo trešo posmu.

Pirmkārt, IKP deflatora ietekme. Varam ieplānot vienu rādītāja apmēru, bet paejot konkrētajam periodam vai Centrālajai statistikas pārvaldei veicot metodoloģijas korekcijas, jau ir sanācis cits rādītāja apmērs. Ko tas nozīmē izdevumu nosacījumā? Šeit redzam piemēru par periodu no 2013.gada līdz 2016.gadam. Budžeta plānošanas periodā, t.i. 2015.gadā, kad tika veidots 2016.gada budžets IKP deflatora novērtējums ļāva audzēt izdevumus. Savukārt jau apskatot IKP deflatoru 2017.gada rudenī, redzam, ka IKP deflators jau bija mazāks (dažādu iemeslu dēļ), kas liek rīkoties ar budžeta izdevumiem pretējā virzienā, t.i. veikt izdevumu samazināšanu līdz to augsmes temps sasniedz potenciālās augsmes tempa ierobežojumu. Aprēķinu svārstība salīdzināmajās cenās veido 99 milj. eiro.

Otrkārt, potenciālā IKP augsmes ietekme. Šis rādītājs arī ir mainīgs laikā. Svārstības nav tik lielas kā inflācijas gadījumā, bet tomēr. Varam vienā brīdī redzēt Latvijas ekonomikas potenciālu augstu, bet otrs brīdis jau to atkal veido pesimistiskāku. Ko tas nozīmē izdevumu nosacījumā? Šeit arī ilustratīvi redzam (ar lūgumu ignorēt 2015.gadu, jo tas "iekrīt" dēļ tā gada inflācijas neprognozējamības), ka reālais izdevumu pieaugums parasti ir bijis straujāks nekā potenciāls to pieļauj, un budžeta izdevumu pieauguma temps jāsamazina atbilstoši līdz potenciāli pieļaujamajam. Tomēr salīdzinot vien šos divus periodus redzam, ka tas var būt tuvāk vai tālāk no reālo izdevumu pieauguma līknes un attiecīgi – stingrāk vai vājāk pieprasīt izdevumu samazinājumu (vai palielinājumu).

Treškārt, konverģences ietekme. Rādītājs, kas ir salīdzinoši stabilāks nekā iepriekšējie divi, tomēr – arī šeit var būt savi viedokļi. Piemēram, Padome līdz pagājušā gada (2017.gada) nogalei nepiekrita veselības reformas izdevumu iekļaušanai papildu konverģences stimulēšanai uz deficīta rēķina. Konverģences maržu Padome (šobrīd) neapstrīd, jo tā ir pēc vienotas metodoloģijas noteikta Eiropas Komisijas rokasgrāmatā, piemēram, 50.lpp. savukārt Padomei mēdz būt gan savs viedoklis par potenciālā IKP augsmi, gan arī viedoklis, piemēram, par veselības reformas atkāpi. Ko tas nozīmē izdevumu nosacījumā? Šeit tikai ilustratīvi redzam, ka veselības reformas atkāpe ļāva Valdībai straujāk kāpināt izdevumus, nekā tas, piemēram, redzams Padomes aprēķinā, kur tiek izņemta ārā attiecīgā reformas atkāpe.

Un vēl noslēdzošais. Nodokļu reformas iekļaušana izdevumu nosacījumā, ievērojot visu iepriekš jau izstāstīto. Šeit redzam, ka pieļaujamais potenciālais izdevumu pieaugums ir augsts (veselības reforma to vēl papildu paaugstina), un savukārt nodokļu reforma arī dod papildu tiesības straujāk kāpināt izdevumus.

2017.gada rudenī Padomes aizķeršanās punkts bija strukturālā bilances un izdevumu pieauguma nosacījumu salīdzināšana un arī tuvāka izpratne, kā pēc iespējas korekti arī izdevumu nosacījumā parādīt gan veselības reformas, gan nodokļu reformas lēstos izdevumus, t.sk. arī saglabājot Padomes atšķirīgo viedokli vienas vai otras reformas kontekstā. Vienlaikus ir tā, ka Finanšu ministrijas pieeja ir saprotama (skat. arī iepriekšējo  metodoloģijas iztirzājumu) un tā cenšas būt konsekventa ar strukturālās bilances nosacījumu, kurā ir vienreizēja atkāpe dēļ nodokļu reformas (jeb deficīta palielinājums uz tā rēķina), tad izdevumu nosacījumā nodokļu reforma rada vēl papildu izdevumu lufti kopā ar veselības reformas paaugstinātā potenciāla pieauguma.

Ceturtais posms. Noslēdzot aprēķinus, pārejam no vispārējās valdības budžeta līmeņa uz pamatbudžeta izdevumu līmeni pateicoties korekcijai ar valsts budžeta ieņēmumiem, pašvaldību budžet bilanci, atvasināto iestāžu budžeta bilanci un Eiropas kontu sistēmas korekcijām – viss precīzi tāpat kā strukturālās bilances nosacījumā. Un te esam nonākuši līdz tam rezultātam, kas noteikts Fiskālās disciplīnas likumā – maksimāli pieļaujamajiem budžeta izdevumiem pēc izdevumu pieauguma nosacījuma.

Pateicamies par Jūsu uzmanību!

Ar sveicieniem,
fiskālo nosacījumu grafomāne Dace

P.S. Šeit ir arī pieejams iepriekšējais emuāra ieraksts 2016.gadā par izdevumu nosacījumu.